El Defensor del Pueblo Andaluz, Jesús Maeztu Gregorio de Tejada, ha dirigido al Ayuntamiento de Montilla y al resto de consistorios de municipios de más de 20.000 habitantes de la provincia de Córdoba una resolución en la que reclama que la gestión del padrón municipal se adapte a la realidad de las personas en situación de vulnerabilidad y que se eviten requisitos o trabas que puedan impedir su inscripción.
La actuación, que se desprende de la queja 26/10210, afecta también a los ayuntamientos de Córdoba, Puente Genil, Palma del Río, Priego de Córdoba, Lucena y Cabra, además de a la Diputación Provincial de Córdoba en relación con los municipios de menor población.
La resolución parte de los numerosos expedientes tramitados por la institución andaluza en los que personas afectadas por distintos indicadores de vulnerabilidad encuentran dificultades para empadronarse. Entre ellas figuran personas sin hogar que viven en la calle, residentes en chabolas o infraviviendas y ciudadanos que carecen de un título con el que acreditar formalmente su residencia en un domicilio determinado.
El Defensor del Pueblo Andaluz recuerda la especial importancia del padrón municipal, ya que se trata del registro administrativo en el que constan los vecinos de cada municipio y cuyos datos acreditan tanto la residencia como el domicilio habitual.
Para las entidades locales, además, permite determinar con mayor exactitud la población de su territorio, una información vinculada a su financiación y a la planificación de las políticas públicas. Para los ciudadanos, la inscripción concede la vecindad administrativa y facilita el ejercicio de los derechos asociados a ella.
La Defensoría considera el acceso al padrón un «metaderecho» porque, además de constituir una obligación para toda persona que viva en España, funciona como una pieza esencial para acceder a otros derechos, prestaciones y recursos. Entre ellos se encuentran la Renta Mínima de Inserción Social en Andalucía, las prestaciones no contributivas, la valoración del grado de discapacidad o dependencia y determinados procedimientos relacionados con la residencia administrativa de la población migrante.
La institución inició ya en 2022 quejas de oficio para conocer los criterios empleados por los ayuntamientos en la gestión del padrón. Los informes recibidos permitieron detectar tanto buenas prácticas dirigidas a adaptar este registro a la realidad de cada municipio como dificultades y exigencias municipales que podían obstaculizar o frustrar determinadas solicitudes y que, según la Defensoría, no encontraban respaldo en la normativa aplicable.
Buena parte de los problemas detectados están relacionados con situaciones incluidas en la clasificación ETHOS, la tipología europea sobre personas sin hogar y exclusión residencial. Este marco contempla desde quienes viven directamente en espacios públicos o pernoctan en albergues hasta quienes se encuentran en alojamientos temporales, instituciones o viviendas sin título legal, así como las personas amenazadas de desahucio, quienes viven en chabolas u otras estructuras provisionales y quienes residen en viviendas inadecuadas o masificadas.
La resolución sostiene que estas situaciones deben ser abordadas por los responsables municipales del padrón desde una perspectiva integradora, teniendo en cuenta principios propios de una buena administración como la buena fe, la protección de la confianza legítima y la proximidad a la ciudadanía.
La institución recuerda que muchas de estas casuísticas se encuentran contempladas en la normativa y han sido desarrolladas por las instrucciones del Instituto Nacional de Estadística y por los pronunciamientos del Consejo de Empadronamiento.
Uno de los grupos que encuentra mayores obstáculos es el de las personas sin techo o que utilizan albergues. La Defensoría se refiere a quienes permanecen en situación de calle y, ante la ausencia o insuficiencia de recursos de alojamiento, pernoctan al raso, en estaciones de autobuses, marquesinas o cajeros, así como a personas que duermen en vehículos o caravanas al no disponer de una vivienda estable.
La Resolución del Instituto Nacional de Estadística de 17 de febrero de 2020 contempla expresamente el empadronamiento en infraviviendas y de personas sin domicilio. Según esta regulación, las circunstancias físicas, higiénicas o jurídicas de una vivienda no deben impedir que el padrón refleje el lugar en el que realmente reside una persona. Por ello, chabolas, caravanas, cuevas e incluso la ausencia total de techo pueden ser tenidas en cuenta a efectos padronales.
En los casos más extremos, cuando una persona carece de techo pero reside habitualmente en un municipio y su situación es conocida por los Servicios Sociales, las instrucciones permiten recurrir al denominado domicilio ficticio. La dirección utilizada puede ser la del propio servicio social, la de un albergue municipal o incluso un punto geográfico concreto en el que la persona acostumbre a pernoctar, siempre que concurran las condiciones previstas.
La Defensoría presta también especial atención a quienes viven en infraviviendas, como cuevas, caravanas o chabolas. La resolución recuerda que estas situaciones tienen una incidencia destacada entre trabajadores de origen extranjero desplazados a municipios con cultivos de alta intensidad y cita el seguimiento desarrollado durante los últimos años en provincias como Almería y Huelva.
En este ámbito, el documento menciona el informe Vivir sin existir, publicado por el Servicio Jesuita de Migraciones de Almería, sobre las barreras de acceso al padrón en Níjar. Asimismo, recoge resoluciones anteriores en las que se detectaron exigencias documentales que no estaban previstas en las instrucciones de aplicación y que, en determinados contextos, resultaban imposibles de cumplir, como acreditar referencias catastrales o títulos de ocupación de una chabola.
Otro de los problemas analizados afecta a quienes residen en viviendas sin disponer de un título que acredite su ocupación. El Defensor del Pueblo Andaluz señala que esta circunstancia resulta cada vez más frecuente debido a fórmulas como el subarriendo, el alquiler de habitaciones o acuerdos de alquiler sin contrato. También alude a contratos en los que se prohíbe expresamente el empadronamiento, pese a que este tipo de cláusulas sean contrarias al ordenamiento jurídico.
La casuística se extiende a familias que comparten vivienda y a personas acogidas temporalmente por familiares o amigos. La resolución señala que existen situaciones en las que quienes ya figuran empadronados en el domicilio no facilitan la autorización necesaria, en ocasiones por temor a que la incorporación de otros miembros pueda repercutir en prestaciones económicas que reciben. También se registran acogimientos de carácter provisional destinados a evitar que una persona tenga que dormir en la calle.
Ante estas situaciones, la Defensoría cuestiona una interpretación restrictiva del concepto de sinhogarismo que limite el acceso al empadronamiento ficticio únicamente a quienes duermen literalmente en la vía pública. La clasificación ETHOS engloba también otras soluciones residenciales temporales, inestables o inseguras que pueden encajar en una situación de exclusión residencial.
La resolución aborda igualmente la importancia del padrón para las personas migrantes. El documento se refiere al proceso de regularización administrativa extraordinaria previsto en el Real Decreto 316/2026 para personas que ya residían en España antes del 1 de enero de 2026 y habían permanecido en el país durante cinco meses de forma ininterrumpida, siempre que cumplieran el resto de requisitos establecidos.
Aunque el padrón no se plantea como requisito para solicitar esa regularización, la Defensoría subraya su importancia para trámites administrativos posteriores, entre ellos el procedimiento de toma de huellas, para el que se exige un certificado de empadronamiento.
La institución recoge la preocupación trasladada por entidades del Tercer Sector ante la posibilidad de que algunas solicitudes no sean tramitadas a tiempo por desconocimiento de las instrucciones aplicables o por falta de personal suficiente.
Entre las personas que pueden encontrarse en estas circunstancias figuran trabajadores del sector de los cuidados y del empleo doméstico en régimen interno, residentes en viviendas compartidas que no disponen de contrato o autorización para empadronarse, personas que viven en chabolas y ciudadanos afectados por situaciones de sinhogarismo o exclusión severa.
El Defensor del Pueblo Andaluz ha detectado además casos en los que los ayuntamientos no registran las solicitudes de alta cuando la persona interesada no aporta inicialmente toda la documentación requerida. La resolución recuerda que una solicitud incompleta puede ser subsanada conforme a la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas.
Esta cuestión tiene especial importancia porque, si la solicitud no llega a registrarse, tampoco comienza el cómputo del plazo para resolverla. La normativa establece con carácter general un plazo de tres meses y el documento recuerda que, cuando una solicitud de alta padronal no haya sido resuelta dentro de ese periodo, debe considerarse estimada por silencio administrativo positivo.
La institución incide igualmente en el derecho de las personas físicas a relacionarse electrónicamente con las Administraciones Públicas. Por ello, reclama que los ayuntamientos permitan iniciar por vía telemática los expedientes relacionados con el alta o la modificación del domicilio en el padrón y recuerda que la propia normativa sobre empadronamiento incorpora esta posibilidad.
No obstante, la resolución también advierte de que la tramitación electrónica no resuelve todos los obstáculos. Determinadas personas carecen de certificado electrónico por no disponer de DNI o NIE, mientras que otras tienen dificultades para relacionarse con la Administración por desconocimiento del idioma o por encontrarse en circunstancias de extrema vulnerabilidad.
La Defensoría entiende que estas realidades requieren una actuación activa de las administraciones para ayudar a superar las barreras administrativas. El documento advierte de que, de no hacerlo, pueden proliferar empadronamientos falsos, utilizados en ocasiones como una vía alternativa para conseguir el alta o aprovechados por personas que cobran cantidades económicas por facilitar una dirección de empadronamiento.
El marco jurídico analizado por el Defensor del Pueblo Andaluz parte de la Ley de Bases de Régimen Local, que establece la obligación de toda persona que viva en España de inscribirse en el padrón del municipio en el que resida habitualmente y atribuye a los ayuntamientos la formación, mantenimiento, revisión y custodia de este registro. A su vez, las entidades locales están obligadas a mantener sus padrones actualizados para que sus datos se correspondan con la realidad.
La resolución recuerda también que los ayuntamientos pueden realizar comprobaciones para verificar la residencia efectiva. Entre la documentación que puede acreditar un domicilio figuran un título de propiedad o un contrato vigente de arrendamiento acompañado del último recibo, pero las entidades locales pueden admitir asimismo otros documentos, como suministros de luz o agua, y comprobar la residencia mediante informes de la Policía Local o inspecciones de los propios servicios municipales.
El documento presta especial atención al silencio administrativo. De acuerdo con la Ley 39/2015 y con los pronunciamientos del Consejo de Empadronamiento, la estimación por silencio tiene la consideración de acto administrativo que pone fin al procedimiento.
Por ello, si transcurren tres meses sin resolución, los requerimientos de subsanación efectuados posteriormente no pueden alterar una estimación ya producida por silencio positivo, sin perjuicio de los procedimientos legales que correspondan si la Administración considera que el alta no es válida.
El padrón adquiere, además, una importancia directa en el acceso a determinadas prestaciones destinadas a personas en situación de vulnerabilidad. La resolución cita el Ingreso Mínimo Vital y la Renta Mínima de Inserción Social en Andalucía y señala que las dificultades para empadronarse pueden traducirse en obstáculos para acceder a recursos destinados precisamente a combatir situaciones de pobreza y exclusión.
La Defensoría vincula igualmente esta cuestión con el concepto amplio de sinhogarismo recogido en la legislación estatal sobre vivienda, que no se limita a quienes duermen a la intemperie, sino que comprende también a personas que viven en alojamientos temporales, viviendas inseguras, inmuebles sin título legal, espacios inadecuados o situaciones de hacinamiento.
En el caso de la población migrante, la institución subraya que el empadronamiento determina la vecindad administrativa y resulta relevante para procesos de regularización y para la elaboración de informes relacionados con el esfuerzo de integración o la disponibilidad de vivienda en los procedimientos de reagrupación familiar. La resolución sitúa la actuación de las administraciones locales dentro de un proceso de integración que requiere la implicación de las distintas instituciones.
A partir de estas consideraciones, el Defensor del Pueblo Andaluz formula siete recomendaciones y cuatro sugerencias dirigidas a los municipios afectados, entre ellos Montilla, y a las diputaciones que gestionan el padrón de localidades de menor población.
La primera recomendación reclama que todos los expedientes de empadronamiento se tramiten conforme a la normativa y, especialmente, a la Ley 39/2015. Para ello, la Administración debe recoger la documentación presentada e iniciar el expediente aunque esté incompleta, permitiendo su posterior subsanación y evitando exigir documentos que resulten imposibles de aportar.
La segunda pide aplicar correctamente la normativa en el empadronamiento de personas que viven en la calle, teniendo en cuenta la Resolución del Instituto Nacional de Estadística de 17 de febrero de 2020 y los pronunciamientos del Consejo de Empadronamiento. La tercera plantea que, cuando una persona resida en una chabola, pueda aceptarse su geolocalización como medio para acreditar el lugar de residencia, junto con otras pruebas compatibles con esa situación.
La cuarta recomendación reclama que los ciudadanos puedan presentar sus solicitudes de empadronamiento a través de la sede electrónica. La Defensoría pide, además, que las páginas web municipales dispongan de los modelos necesarios, información general sobre el procedimiento y enlaces a la documentación normativa de referencia.
La quinta señala que, cuando no pueda aportarse un documento formal que acredite la residencia, los ayuntamientos deben poder aceptar otros medios, como suministros de luz o agua, además de realizar las comprobaciones oportunas mediante informes de Policía Local, inspecciones municipales u otros mecanismos que permitan confirmar que la persona vive realmente en el domicilio declarado.
La sexta recomendación se refiere precisamente a esas verificaciones y plantea que los mecanismos de control sean compatibles con la situación concreta de cada persona. La resolución menciona expresamente realidades laborales específicas, como las de los trabajadores del campo, cuyas jornadas deben ser tenidas en cuenta cuando se realizan actuaciones destinadas a comprobar el domicilio.
La séptima exige que, cuando el expediente no se haya resuelto en tres meses, se aplique el silencio administrativo positivo y se dicte la resolución correspondiente. Asimismo, el certificado acreditativo del silencio deberá emitirse de oficio en un plazo de quince días y también cuando la persona interesada lo solicite.
Entre las sugerencias, el Defensor propone informar expresamente en las solicitudes y en las páginas web municipales del derecho de los ciudadanos a instar su inscripción por silencio positivo cuando hayan transcurrido tres meses desde la petición sin una resolución expresa.
También plantea que los gestores municipales del padrón, en coordinación con los Servicios Sociales Comunitarios, valoren el uso del empadronamiento ficticio para personas sin techo fijo o con dificultades de acceso a la vivienda que puedan ser consideradas personas sin hogar conforme a la clasificación ETHOS.
La institución propone igualmente establecer espacios de coordinación con las entidades del Tercer Sector que atienden a personas afectadas por exclusión residencial. El objetivo es aprovechar el conocimiento que estas organizaciones tienen de cada situación para colaborar en la comprobación del lugar real de residencia cuando existan dificultades para acreditarlo por los procedimientos habituales.
La última sugerencia reclama la elaboración de protocolos o guías en las que se detallen los trámites para solicitar altas, bajas o modificaciones en el padrón. Estos documentos servirían tanto para informar a la ciudadanía como para ayudar al personal funcionario a identificar y gestionar las situaciones más complejas.
La resolución concluye que la aplicación de estas medidas permitiría ajustar la gestión padronal a los principios de buena administración, situar a la persona en el centro de la actuación pública y favorecer el acceso a los derechos vinculados al padrón de quienes atraviesan situaciones de exclusión social o residencial. La Defensoría solicita a las administraciones destinatarias que respondan por escrito en un plazo no superior a un mes para comunicar la aceptación de la resolución o exponer, en su caso, las razones para no asumirla.
La actuación, que se desprende de la queja 26/10210, afecta también a los ayuntamientos de Córdoba, Puente Genil, Palma del Río, Priego de Córdoba, Lucena y Cabra, además de a la Diputación Provincial de Córdoba en relación con los municipios de menor población.
La resolución parte de los numerosos expedientes tramitados por la institución andaluza en los que personas afectadas por distintos indicadores de vulnerabilidad encuentran dificultades para empadronarse. Entre ellas figuran personas sin hogar que viven en la calle, residentes en chabolas o infraviviendas y ciudadanos que carecen de un título con el que acreditar formalmente su residencia en un domicilio determinado.
El Defensor del Pueblo Andaluz recuerda la especial importancia del padrón municipal, ya que se trata del registro administrativo en el que constan los vecinos de cada municipio y cuyos datos acreditan tanto la residencia como el domicilio habitual.
Para las entidades locales, además, permite determinar con mayor exactitud la población de su territorio, una información vinculada a su financiación y a la planificación de las políticas públicas. Para los ciudadanos, la inscripción concede la vecindad administrativa y facilita el ejercicio de los derechos asociados a ella.
La Defensoría considera el acceso al padrón un «metaderecho» porque, además de constituir una obligación para toda persona que viva en España, funciona como una pieza esencial para acceder a otros derechos, prestaciones y recursos. Entre ellos se encuentran la Renta Mínima de Inserción Social en Andalucía, las prestaciones no contributivas, la valoración del grado de discapacidad o dependencia y determinados procedimientos relacionados con la residencia administrativa de la población migrante.
La institución inició ya en 2022 quejas de oficio para conocer los criterios empleados por los ayuntamientos en la gestión del padrón. Los informes recibidos permitieron detectar tanto buenas prácticas dirigidas a adaptar este registro a la realidad de cada municipio como dificultades y exigencias municipales que podían obstaculizar o frustrar determinadas solicitudes y que, según la Defensoría, no encontraban respaldo en la normativa aplicable.
Buena parte de los problemas detectados están relacionados con situaciones incluidas en la clasificación ETHOS, la tipología europea sobre personas sin hogar y exclusión residencial. Este marco contempla desde quienes viven directamente en espacios públicos o pernoctan en albergues hasta quienes se encuentran en alojamientos temporales, instituciones o viviendas sin título legal, así como las personas amenazadas de desahucio, quienes viven en chabolas u otras estructuras provisionales y quienes residen en viviendas inadecuadas o masificadas.
La resolución sostiene que estas situaciones deben ser abordadas por los responsables municipales del padrón desde una perspectiva integradora, teniendo en cuenta principios propios de una buena administración como la buena fe, la protección de la confianza legítima y la proximidad a la ciudadanía.
La institución recuerda que muchas de estas casuísticas se encuentran contempladas en la normativa y han sido desarrolladas por las instrucciones del Instituto Nacional de Estadística y por los pronunciamientos del Consejo de Empadronamiento.
Uno de los grupos que encuentra mayores obstáculos es el de las personas sin techo o que utilizan albergues. La Defensoría se refiere a quienes permanecen en situación de calle y, ante la ausencia o insuficiencia de recursos de alojamiento, pernoctan al raso, en estaciones de autobuses, marquesinas o cajeros, así como a personas que duermen en vehículos o caravanas al no disponer de una vivienda estable.
La Resolución del Instituto Nacional de Estadística de 17 de febrero de 2020 contempla expresamente el empadronamiento en infraviviendas y de personas sin domicilio. Según esta regulación, las circunstancias físicas, higiénicas o jurídicas de una vivienda no deben impedir que el padrón refleje el lugar en el que realmente reside una persona. Por ello, chabolas, caravanas, cuevas e incluso la ausencia total de techo pueden ser tenidas en cuenta a efectos padronales.
En los casos más extremos, cuando una persona carece de techo pero reside habitualmente en un municipio y su situación es conocida por los Servicios Sociales, las instrucciones permiten recurrir al denominado domicilio ficticio. La dirección utilizada puede ser la del propio servicio social, la de un albergue municipal o incluso un punto geográfico concreto en el que la persona acostumbre a pernoctar, siempre que concurran las condiciones previstas.
La Defensoría presta también especial atención a quienes viven en infraviviendas, como cuevas, caravanas o chabolas. La resolución recuerda que estas situaciones tienen una incidencia destacada entre trabajadores de origen extranjero desplazados a municipios con cultivos de alta intensidad y cita el seguimiento desarrollado durante los últimos años en provincias como Almería y Huelva.
En este ámbito, el documento menciona el informe Vivir sin existir, publicado por el Servicio Jesuita de Migraciones de Almería, sobre las barreras de acceso al padrón en Níjar. Asimismo, recoge resoluciones anteriores en las que se detectaron exigencias documentales que no estaban previstas en las instrucciones de aplicación y que, en determinados contextos, resultaban imposibles de cumplir, como acreditar referencias catastrales o títulos de ocupación de una chabola.
Otro de los problemas analizados afecta a quienes residen en viviendas sin disponer de un título que acredite su ocupación. El Defensor del Pueblo Andaluz señala que esta circunstancia resulta cada vez más frecuente debido a fórmulas como el subarriendo, el alquiler de habitaciones o acuerdos de alquiler sin contrato. También alude a contratos en los que se prohíbe expresamente el empadronamiento, pese a que este tipo de cláusulas sean contrarias al ordenamiento jurídico.
La casuística se extiende a familias que comparten vivienda y a personas acogidas temporalmente por familiares o amigos. La resolución señala que existen situaciones en las que quienes ya figuran empadronados en el domicilio no facilitan la autorización necesaria, en ocasiones por temor a que la incorporación de otros miembros pueda repercutir en prestaciones económicas que reciben. También se registran acogimientos de carácter provisional destinados a evitar que una persona tenga que dormir en la calle.
Ante estas situaciones, la Defensoría cuestiona una interpretación restrictiva del concepto de sinhogarismo que limite el acceso al empadronamiento ficticio únicamente a quienes duermen literalmente en la vía pública. La clasificación ETHOS engloba también otras soluciones residenciales temporales, inestables o inseguras que pueden encajar en una situación de exclusión residencial.
La resolución aborda igualmente la importancia del padrón para las personas migrantes. El documento se refiere al proceso de regularización administrativa extraordinaria previsto en el Real Decreto 316/2026 para personas que ya residían en España antes del 1 de enero de 2026 y habían permanecido en el país durante cinco meses de forma ininterrumpida, siempre que cumplieran el resto de requisitos establecidos.
Aunque el padrón no se plantea como requisito para solicitar esa regularización, la Defensoría subraya su importancia para trámites administrativos posteriores, entre ellos el procedimiento de toma de huellas, para el que se exige un certificado de empadronamiento.
La institución recoge la preocupación trasladada por entidades del Tercer Sector ante la posibilidad de que algunas solicitudes no sean tramitadas a tiempo por desconocimiento de las instrucciones aplicables o por falta de personal suficiente.
Entre las personas que pueden encontrarse en estas circunstancias figuran trabajadores del sector de los cuidados y del empleo doméstico en régimen interno, residentes en viviendas compartidas que no disponen de contrato o autorización para empadronarse, personas que viven en chabolas y ciudadanos afectados por situaciones de sinhogarismo o exclusión severa.
El Defensor del Pueblo Andaluz ha detectado además casos en los que los ayuntamientos no registran las solicitudes de alta cuando la persona interesada no aporta inicialmente toda la documentación requerida. La resolución recuerda que una solicitud incompleta puede ser subsanada conforme a la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas.
Esta cuestión tiene especial importancia porque, si la solicitud no llega a registrarse, tampoco comienza el cómputo del plazo para resolverla. La normativa establece con carácter general un plazo de tres meses y el documento recuerda que, cuando una solicitud de alta padronal no haya sido resuelta dentro de ese periodo, debe considerarse estimada por silencio administrativo positivo.
La institución incide igualmente en el derecho de las personas físicas a relacionarse electrónicamente con las Administraciones Públicas. Por ello, reclama que los ayuntamientos permitan iniciar por vía telemática los expedientes relacionados con el alta o la modificación del domicilio en el padrón y recuerda que la propia normativa sobre empadronamiento incorpora esta posibilidad.
No obstante, la resolución también advierte de que la tramitación electrónica no resuelve todos los obstáculos. Determinadas personas carecen de certificado electrónico por no disponer de DNI o NIE, mientras que otras tienen dificultades para relacionarse con la Administración por desconocimiento del idioma o por encontrarse en circunstancias de extrema vulnerabilidad.
La Defensoría entiende que estas realidades requieren una actuación activa de las administraciones para ayudar a superar las barreras administrativas. El documento advierte de que, de no hacerlo, pueden proliferar empadronamientos falsos, utilizados en ocasiones como una vía alternativa para conseguir el alta o aprovechados por personas que cobran cantidades económicas por facilitar una dirección de empadronamiento.
El marco jurídico analizado por el Defensor del Pueblo Andaluz parte de la Ley de Bases de Régimen Local, que establece la obligación de toda persona que viva en España de inscribirse en el padrón del municipio en el que resida habitualmente y atribuye a los ayuntamientos la formación, mantenimiento, revisión y custodia de este registro. A su vez, las entidades locales están obligadas a mantener sus padrones actualizados para que sus datos se correspondan con la realidad.
La resolución recuerda también que los ayuntamientos pueden realizar comprobaciones para verificar la residencia efectiva. Entre la documentación que puede acreditar un domicilio figuran un título de propiedad o un contrato vigente de arrendamiento acompañado del último recibo, pero las entidades locales pueden admitir asimismo otros documentos, como suministros de luz o agua, y comprobar la residencia mediante informes de la Policía Local o inspecciones de los propios servicios municipales.
El documento presta especial atención al silencio administrativo. De acuerdo con la Ley 39/2015 y con los pronunciamientos del Consejo de Empadronamiento, la estimación por silencio tiene la consideración de acto administrativo que pone fin al procedimiento.
Por ello, si transcurren tres meses sin resolución, los requerimientos de subsanación efectuados posteriormente no pueden alterar una estimación ya producida por silencio positivo, sin perjuicio de los procedimientos legales que correspondan si la Administración considera que el alta no es válida.
El padrón adquiere, además, una importancia directa en el acceso a determinadas prestaciones destinadas a personas en situación de vulnerabilidad. La resolución cita el Ingreso Mínimo Vital y la Renta Mínima de Inserción Social en Andalucía y señala que las dificultades para empadronarse pueden traducirse en obstáculos para acceder a recursos destinados precisamente a combatir situaciones de pobreza y exclusión.
La Defensoría vincula igualmente esta cuestión con el concepto amplio de sinhogarismo recogido en la legislación estatal sobre vivienda, que no se limita a quienes duermen a la intemperie, sino que comprende también a personas que viven en alojamientos temporales, viviendas inseguras, inmuebles sin título legal, espacios inadecuados o situaciones de hacinamiento.
En el caso de la población migrante, la institución subraya que el empadronamiento determina la vecindad administrativa y resulta relevante para procesos de regularización y para la elaboración de informes relacionados con el esfuerzo de integración o la disponibilidad de vivienda en los procedimientos de reagrupación familiar. La resolución sitúa la actuación de las administraciones locales dentro de un proceso de integración que requiere la implicación de las distintas instituciones.
A partir de estas consideraciones, el Defensor del Pueblo Andaluz formula siete recomendaciones y cuatro sugerencias dirigidas a los municipios afectados, entre ellos Montilla, y a las diputaciones que gestionan el padrón de localidades de menor población.
La primera recomendación reclama que todos los expedientes de empadronamiento se tramiten conforme a la normativa y, especialmente, a la Ley 39/2015. Para ello, la Administración debe recoger la documentación presentada e iniciar el expediente aunque esté incompleta, permitiendo su posterior subsanación y evitando exigir documentos que resulten imposibles de aportar.
La segunda pide aplicar correctamente la normativa en el empadronamiento de personas que viven en la calle, teniendo en cuenta la Resolución del Instituto Nacional de Estadística de 17 de febrero de 2020 y los pronunciamientos del Consejo de Empadronamiento. La tercera plantea que, cuando una persona resida en una chabola, pueda aceptarse su geolocalización como medio para acreditar el lugar de residencia, junto con otras pruebas compatibles con esa situación.
La cuarta recomendación reclama que los ciudadanos puedan presentar sus solicitudes de empadronamiento a través de la sede electrónica. La Defensoría pide, además, que las páginas web municipales dispongan de los modelos necesarios, información general sobre el procedimiento y enlaces a la documentación normativa de referencia.
La quinta señala que, cuando no pueda aportarse un documento formal que acredite la residencia, los ayuntamientos deben poder aceptar otros medios, como suministros de luz o agua, además de realizar las comprobaciones oportunas mediante informes de Policía Local, inspecciones municipales u otros mecanismos que permitan confirmar que la persona vive realmente en el domicilio declarado.
La sexta recomendación se refiere precisamente a esas verificaciones y plantea que los mecanismos de control sean compatibles con la situación concreta de cada persona. La resolución menciona expresamente realidades laborales específicas, como las de los trabajadores del campo, cuyas jornadas deben ser tenidas en cuenta cuando se realizan actuaciones destinadas a comprobar el domicilio.
La séptima exige que, cuando el expediente no se haya resuelto en tres meses, se aplique el silencio administrativo positivo y se dicte la resolución correspondiente. Asimismo, el certificado acreditativo del silencio deberá emitirse de oficio en un plazo de quince días y también cuando la persona interesada lo solicite.
Entre las sugerencias, el Defensor propone informar expresamente en las solicitudes y en las páginas web municipales del derecho de los ciudadanos a instar su inscripción por silencio positivo cuando hayan transcurrido tres meses desde la petición sin una resolución expresa.
También plantea que los gestores municipales del padrón, en coordinación con los Servicios Sociales Comunitarios, valoren el uso del empadronamiento ficticio para personas sin techo fijo o con dificultades de acceso a la vivienda que puedan ser consideradas personas sin hogar conforme a la clasificación ETHOS.
La institución propone igualmente establecer espacios de coordinación con las entidades del Tercer Sector que atienden a personas afectadas por exclusión residencial. El objetivo es aprovechar el conocimiento que estas organizaciones tienen de cada situación para colaborar en la comprobación del lugar real de residencia cuando existan dificultades para acreditarlo por los procedimientos habituales.
La última sugerencia reclama la elaboración de protocolos o guías en las que se detallen los trámites para solicitar altas, bajas o modificaciones en el padrón. Estos documentos servirían tanto para informar a la ciudadanía como para ayudar al personal funcionario a identificar y gestionar las situaciones más complejas.
La resolución concluye que la aplicación de estas medidas permitiría ajustar la gestión padronal a los principios de buena administración, situar a la persona en el centro de la actuación pública y favorecer el acceso a los derechos vinculados al padrón de quienes atraviesan situaciones de exclusión social o residencial. La Defensoría solicita a las administraciones destinatarias que respondan por escrito en un plazo no superior a un mes para comunicar la aceptación de la resolución o exponer, en su caso, las razones para no asumirla.
JUAN PABLO BELLIDO / REDACCIÓN
FOTOGRAFÍA: AYUNTAMIENTO DE MONTILLA (ARCHIVO)
FOTOGRAFÍA: AYUNTAMIENTO DE MONTILLA (ARCHIVO)
